推進(jìn)電力市場化改革 必須搬走“三座大山”
2014年是全面貫徹黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)的第一年，也是完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)的關(guān)鍵年。電力行業(yè)如何全面深化改革，全社會極為關(guān)注，但認(rèn)識不盡一致。我認(rèn)為，電力改革要明確改革的核心任務(wù)、核心目標(biāo)，解決影響電力科學(xué)發(fā)展的重大問題。
電力改革的核心任務(wù)和目標(biāo)
從現(xiàn)在起到2020年，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，在全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)引領(lǐng)下，我國國民經(jīng)濟(jì)將保持中高速增長勢頭。電力工業(yè)面臨保障電力供應(yīng)、提升能源利用效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和應(yīng)對氣候變化等艱巨任務(wù)和重大挑戰(zhàn)。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變電力發(fā)展方式，在切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)逐步推進(jìn)市場機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)電力工業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)電力企業(yè)國際競爭力，應(yīng)該成為本階段電力改革的核心任務(wù)。電力改革的主管部門應(yīng)從保證完成這一核心任務(wù)出發(fā)，充分論證各種觀點(diǎn)，制定科學(xué)合理的深化電力改革頂層設(shè)計(jì)方案。
推進(jìn)電力改革要循序漸進(jìn)，有步驟、分階段地推進(jìn)改革，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)改革實(shí)施情況和形勢變化，與時(shí)俱進(jìn)地完善改革目標(biāo)，調(diào)整改革思路和步驟。本階段電力改革的核心目標(biāo)就是要建立和完善競爭有序的電力市場，充分發(fā)揮市場在電力資源配置中的決定性作用，保證電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)提供安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、高效、清潔、低碳的電力供應(yīng)。
為此，本階段電力改革應(yīng)在堅(jiān)持市場化改革方向的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，從中國國情和實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持輸配一體化、調(diào)度電網(wǎng)一體化和城鄉(xiāng)電網(wǎng)一體化，按照開放競爭環(huán)節(jié)、監(jiān)管自然壟斷環(huán)節(jié)的思路，逐步開放用戶選擇權(quán)，推進(jìn)發(fā)電側(cè)競爭和售電側(cè)放開，建立健全市場機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)改革。
電力改革要解決三大問題
進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國電力工業(yè)通過改革初步形成了發(fā)電側(cè)競爭格局，整體上促進(jìn)了電力工業(yè)發(fā)展，有力緩解了電力供需緊張，但也面臨著電力資產(chǎn)利用率下降、電力企業(yè)持續(xù)發(fā)展能力弱、供電安全受電煤運(yùn)輸和供應(yīng)制約風(fēng)險(xiǎn)增大、電源清潔化發(fā)展任務(wù)重等問題，影響了電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。產(chǎn)生上述問題的根本原因是電力發(fā)展規(guī)劃管理薄弱、缺乏電力市場機(jī)制和電價(jià)改革嚴(yán)重滯后。這三大問題應(yīng)該在本次電力改革中逐步得到解決。
規(guī)劃管理薄弱，電力發(fā)展失去了統(tǒng)一規(guī)劃的引導(dǎo)。眾所周知，電力工業(yè)是關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力的安全、可靠和有效供應(yīng)，是現(xiàn)代社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。落實(shí)國家能源戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展，是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，對加快推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)，確保“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)完成乃至全面建成小康社會具有重要的支撐作用。電力發(fā)展規(guī)劃是電力工業(yè)發(fā)展建設(shè)的重要指導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃是電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的根本保證，對于提高電力工業(yè)發(fā)展質(zhì)量、效率和轉(zhuǎn)型升級至關(guān)重要。因此，電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施是政府宏觀管理的重要內(nèi)容，也是國家宏觀調(diào)控的重要手段。
但是，電力工業(yè)政企分開后，政府主管部門作為電力規(guī)劃管理的主體沒有完全到位，電力規(guī)劃沒有管住、沒有管好。表現(xiàn)在電力規(guī)劃的重大問題研究、編制程序、審定發(fā)布及滾動修訂缺乏規(guī)范化、程序化、透明化的管理機(jī)制，規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性難以保證。項(xiàng)目前期工作缺乏科學(xué)管理機(jī)制，電力項(xiàng)目良性開發(fā)秩序、市場運(yùn)行機(jī)制和問責(zé)制亟待建立。由于統(tǒng)一規(guī)劃機(jī)制的缺失，造成電力的無序發(fā)展，如：電源與電網(wǎng)建設(shè)不同步、不協(xié)調(diào);新建煤電項(xiàng)目與鐵路運(yùn)輸、煤炭供應(yīng)等沒有協(xié)調(diào)匹配，地區(qū)性煤電運(yùn)緊張問題反復(fù)出現(xiàn);由于風(fēng)電沒有納入電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，造成風(fēng)電發(fā)展與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，使得部分地區(qū)風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模大大超出電力系統(tǒng)合理消納能力，棄風(fēng)現(xiàn)象大量出現(xiàn)。《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃》預(yù)測電力需求水平過低，而調(diào)整的規(guī)劃沒有公布。《電力發(fā)展“十一五”規(guī)劃》編制了而沒有公布，“十二五”時(shí)間已過三年，《電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃》至今仍未公布，突出說明電力規(guī)劃管理工作極其薄弱，沒有發(fā)揮規(guī)劃對電力項(xiàng)目投資、建設(shè)的指導(dǎo)作用，影響了電力工業(yè)的科學(xué)發(fā)展。
沒有建立起電力市場機(jī)制，電力資源配置基本停留在行政審批的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式上。電力體制改革已十年有余了，盡管電力投資主體多元化格局已基本形成，但真正的市場機(jī)制并沒有形成。具體表現(xiàn)在電力投資項(xiàng)目的決策一方面不受國家規(guī)劃的約束，另一方面作為市場主體的企業(yè)沒有落實(shí)自主決策權(quán)，而是取決于政府主管部門帶有很大隨意性的核準(zhǔn)。電力企業(yè)自主投資的決策權(quán)沒有完全落實(shí)，市場配置資源的決定性作用遠(yuǎn)未得到發(fā)揮。
從2004年以來電力項(xiàng)目實(shí)施核準(zhǔn)制的情況看，一些根本性的問題并沒有得到真正解決。原來審批制的“項(xiàng)目建議書”、“可行性研究報(bào)告書”、“開工報(bào)告”的審批，時(shí)間長、效率低。核準(zhǔn)制實(shí)施后，為了不加大企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)協(xié)調(diào)國家環(huán)保等有關(guān)部門審核程序的矛盾，除“申請報(bào)告”外，政府主管部門又增加了電力項(xiàng)目“路條”手續(xù)，從而成了“路條”、“申請報(bào)告”兩個(gè)階段審核，實(shí)質(zhì)內(nèi)容與原來相比變化不大，無助于提高企業(yè)投資效率和效益。由于出現(xiàn)項(xiàng)目審批的隨意性，不按科學(xué)程序辦事，以致滋生瀆職與腐敗的空間，給國家造成資源浪費(fèi)，也無人承擔(dān)責(zé)任。電力投資管理模式基本停留在行政審批的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式上。
沒有建立起電力投資的市場機(jī)制。2002年廠網(wǎng)分開以后，由于政府沒有建立起電力投資的市場機(jī)制，項(xiàng)目前期也缺乏規(guī)范化的管理機(jī)制，因此出現(xiàn)了轟轟烈烈的競爭廠址資源的“跑馬圈地”現(xiàn)象。一方面反映前幾年電力供需形勢趨于緊張的信號傳導(dǎo)到了電源投資市場，電力市場化改革的導(dǎo)向性作用得到發(fā)揮。另一方面，“跑馬圈地”現(xiàn)象是各投資主體為爭奪未來的發(fā)展空間和市場空間而引發(fā)競爭的具體體現(xiàn)。發(fā)電企業(yè)有了廠址資源，就可以委托設(shè)計(jì)院開展項(xiàng)目前期工作，從初可研做到可研，直至滿足核準(zhǔn)的條件。到此時(shí)，“生米已煮成熟飯”，除了個(gè)別碰了國家產(chǎn)業(yè)政策 “紅線”的項(xiàng)目外，一般項(xiàng)目即便存在某些問題或不足，再補(bǔ)充做些工作，最后政府主管部門也都能“核準(zhǔn)”，就是違規(guī)電源項(xiàng)目最終也能得到“正名”而上網(wǎng)運(yùn)營。
由于沒有市場化的機(jī)制，地方企業(yè)與央企、民企與國企、內(nèi)外資企業(yè)等不同的投資主體缺乏公平的競爭平臺，這在項(xiàng)目資源獲取上表現(xiàn)尤為突出，給企業(yè)的公平競爭和多種經(jīng)濟(jì)成分的健康發(fā)展帶來了很多困擾。同時(shí)由于缺少市場化機(jī)制的有效激勵(lì)，企業(yè)的利潤往往取決于政府的政策，削弱了發(fā)電企業(yè)強(qiáng)化內(nèi)部管理的動力，出現(xiàn)盲目的投資現(xiàn)象。
電價(jià)改革嚴(yán)重滯后。電力改革最為核心和敏感的問題就是電價(jià)問題。2003年，作為電力體制改革的配套方案，國務(wù)院頒布的《電價(jià)改革方案》(國辦發(fā)[2003]62號)尚未完全貫徹執(zhí)行。獨(dú)立的輸配電價(jià)還未形成，電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制不健全，電價(jià)還不能反映資源稀缺程度和電力市場供求關(guān)系。特別是“十一五”期間，在煤炭等資源類產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲的推動下，電價(jià)不僅不能反映資源稀缺性和供求關(guān)系，甚至不能反映發(fā)電成本。由于政府管制造成電價(jià)的失真，價(jià)格無法有效地向下游傳導(dǎo)，市場難以發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。導(dǎo)致火電企業(yè)嚴(yán)重虧損，有些企業(yè)現(xiàn)金流斷裂，無力組織生產(chǎn)，這也是造成該期發(fā)生缺電的原因之一。
電力改革的核心任務(wù)和目標(biāo)
從現(xiàn)在起到2020年，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，在全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)引領(lǐng)下，我國國民經(jīng)濟(jì)將保持中高速增長勢頭。電力工業(yè)面臨保障電力供應(yīng)、提升能源利用效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和應(yīng)對氣候變化等艱巨任務(wù)和重大挑戰(zhàn)。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變電力發(fā)展方式，在切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)逐步推進(jìn)市場機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)電力工業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)電力企業(yè)國際競爭力，應(yīng)該成為本階段電力改革的核心任務(wù)。電力改革的主管部門應(yīng)從保證完成這一核心任務(wù)出發(fā)，充分論證各種觀點(diǎn)，制定科學(xué)合理的深化電力改革頂層設(shè)計(jì)方案。
推進(jìn)電力改革要循序漸進(jìn)，有步驟、分階段地推進(jìn)改革，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)改革實(shí)施情況和形勢變化，與時(shí)俱進(jìn)地完善改革目標(biāo)，調(diào)整改革思路和步驟。本階段電力改革的核心目標(biāo)就是要建立和完善競爭有序的電力市場，充分發(fā)揮市場在電力資源配置中的決定性作用，保證電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)提供安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、高效、清潔、低碳的電力供應(yīng)。
為此，本階段電力改革應(yīng)在堅(jiān)持市場化改革方向的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，從中國國情和實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持輸配一體化、調(diào)度電網(wǎng)一體化和城鄉(xiāng)電網(wǎng)一體化，按照開放競爭環(huán)節(jié)、監(jiān)管自然壟斷環(huán)節(jié)的思路，逐步開放用戶選擇權(quán)，推進(jìn)發(fā)電側(cè)競爭和售電側(cè)放開，建立健全市場機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)改革。
電力改革要解決三大問題
進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國電力工業(yè)通過改革初步形成了發(fā)電側(cè)競爭格局，整體上促進(jìn)了電力工業(yè)發(fā)展，有力緩解了電力供需緊張，但也面臨著電力資產(chǎn)利用率下降、電力企業(yè)持續(xù)發(fā)展能力弱、供電安全受電煤運(yùn)輸和供應(yīng)制約風(fēng)險(xiǎn)增大、電源清潔化發(fā)展任務(wù)重等問題，影響了電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。產(chǎn)生上述問題的根本原因是電力發(fā)展規(guī)劃管理薄弱、缺乏電力市場機(jī)制和電價(jià)改革嚴(yán)重滯后。這三大問題應(yīng)該在本次電力改革中逐步得到解決。
規(guī)劃管理薄弱，電力發(fā)展失去了統(tǒng)一規(guī)劃的引導(dǎo)。眾所周知，電力工業(yè)是關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力的安全、可靠和有效供應(yīng)，是現(xiàn)代社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。落實(shí)國家能源戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展，是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，對加快推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)，確保“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)完成乃至全面建成小康社會具有重要的支撐作用。電力發(fā)展規(guī)劃是電力工業(yè)發(fā)展建設(shè)的重要指導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃是電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的根本保證，對于提高電力工業(yè)發(fā)展質(zhì)量、效率和轉(zhuǎn)型升級至關(guān)重要。因此，電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施是政府宏觀管理的重要內(nèi)容，也是國家宏觀調(diào)控的重要手段。
但是，電力工業(yè)政企分開后，政府主管部門作為電力規(guī)劃管理的主體沒有完全到位，電力規(guī)劃沒有管住、沒有管好。表現(xiàn)在電力規(guī)劃的重大問題研究、編制程序、審定發(fā)布及滾動修訂缺乏規(guī)范化、程序化、透明化的管理機(jī)制，規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性難以保證。項(xiàng)目前期工作缺乏科學(xué)管理機(jī)制，電力項(xiàng)目良性開發(fā)秩序、市場運(yùn)行機(jī)制和問責(zé)制亟待建立。由于統(tǒng)一規(guī)劃機(jī)制的缺失，造成電力的無序發(fā)展，如：電源與電網(wǎng)建設(shè)不同步、不協(xié)調(diào);新建煤電項(xiàng)目與鐵路運(yùn)輸、煤炭供應(yīng)等沒有協(xié)調(diào)匹配，地區(qū)性煤電運(yùn)緊張問題反復(fù)出現(xiàn);由于風(fēng)電沒有納入電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，造成風(fēng)電發(fā)展與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，使得部分地區(qū)風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模大大超出電力系統(tǒng)合理消納能力，棄風(fēng)現(xiàn)象大量出現(xiàn)。《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃》預(yù)測電力需求水平過低，而調(diào)整的規(guī)劃沒有公布。《電力發(fā)展“十一五”規(guī)劃》編制了而沒有公布，“十二五”時(shí)間已過三年，《電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃》至今仍未公布，突出說明電力規(guī)劃管理工作極其薄弱，沒有發(fā)揮規(guī)劃對電力項(xiàng)目投資、建設(shè)的指導(dǎo)作用，影響了電力工業(yè)的科學(xué)發(fā)展。
沒有建立起電力市場機(jī)制，電力資源配置基本停留在行政審批的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式上。電力體制改革已十年有余了，盡管電力投資主體多元化格局已基本形成，但真正的市場機(jī)制并沒有形成。具體表現(xiàn)在電力投資項(xiàng)目的決策一方面不受國家規(guī)劃的約束，另一方面作為市場主體的企業(yè)沒有落實(shí)自主決策權(quán)，而是取決于政府主管部門帶有很大隨意性的核準(zhǔn)。電力企業(yè)自主投資的決策權(quán)沒有完全落實(shí)，市場配置資源的決定性作用遠(yuǎn)未得到發(fā)揮。
從2004年以來電力項(xiàng)目實(shí)施核準(zhǔn)制的情況看，一些根本性的問題并沒有得到真正解決。原來審批制的“項(xiàng)目建議書”、“可行性研究報(bào)告書”、“開工報(bào)告”的審批，時(shí)間長、效率低。核準(zhǔn)制實(shí)施后，為了不加大企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)協(xié)調(diào)國家環(huán)保等有關(guān)部門審核程序的矛盾，除“申請報(bào)告”外，政府主管部門又增加了電力項(xiàng)目“路條”手續(xù)，從而成了“路條”、“申請報(bào)告”兩個(gè)階段審核，實(shí)質(zhì)內(nèi)容與原來相比變化不大，無助于提高企業(yè)投資效率和效益。由于出現(xiàn)項(xiàng)目審批的隨意性，不按科學(xué)程序辦事，以致滋生瀆職與腐敗的空間，給國家造成資源浪費(fèi)，也無人承擔(dān)責(zé)任。電力投資管理模式基本停留在行政審批的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式上。
沒有建立起電力投資的市場機(jī)制。2002年廠網(wǎng)分開以后，由于政府沒有建立起電力投資的市場機(jī)制，項(xiàng)目前期也缺乏規(guī)范化的管理機(jī)制，因此出現(xiàn)了轟轟烈烈的競爭廠址資源的“跑馬圈地”現(xiàn)象。一方面反映前幾年電力供需形勢趨于緊張的信號傳導(dǎo)到了電源投資市場，電力市場化改革的導(dǎo)向性作用得到發(fā)揮。另一方面，“跑馬圈地”現(xiàn)象是各投資主體為爭奪未來的發(fā)展空間和市場空間而引發(fā)競爭的具體體現(xiàn)。發(fā)電企業(yè)有了廠址資源，就可以委托設(shè)計(jì)院開展項(xiàng)目前期工作，從初可研做到可研，直至滿足核準(zhǔn)的條件。到此時(shí)，“生米已煮成熟飯”，除了個(gè)別碰了國家產(chǎn)業(yè)政策 “紅線”的項(xiàng)目外，一般項(xiàng)目即便存在某些問題或不足，再補(bǔ)充做些工作，最后政府主管部門也都能“核準(zhǔn)”，就是違規(guī)電源項(xiàng)目最終也能得到“正名”而上網(wǎng)運(yùn)營。
由于沒有市場化的機(jī)制，地方企業(yè)與央企、民企與國企、內(nèi)外資企業(yè)等不同的投資主體缺乏公平的競爭平臺，這在項(xiàng)目資源獲取上表現(xiàn)尤為突出，給企業(yè)的公平競爭和多種經(jīng)濟(jì)成分的健康發(fā)展帶來了很多困擾。同時(shí)由于缺少市場化機(jī)制的有效激勵(lì)，企業(yè)的利潤往往取決于政府的政策，削弱了發(fā)電企業(yè)強(qiáng)化內(nèi)部管理的動力，出現(xiàn)盲目的投資現(xiàn)象。
電價(jià)改革嚴(yán)重滯后。電力改革最為核心和敏感的問題就是電價(jià)問題。2003年，作為電力體制改革的配套方案，國務(wù)院頒布的《電價(jià)改革方案》(國辦發(fā)[2003]62號)尚未完全貫徹執(zhí)行。獨(dú)立的輸配電價(jià)還未形成，電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制不健全，電價(jià)還不能反映資源稀缺程度和電力市場供求關(guān)系。特別是“十一五”期間，在煤炭等資源類產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲的推動下，電價(jià)不僅不能反映資源稀缺性和供求關(guān)系，甚至不能反映發(fā)電成本。由于政府管制造成電價(jià)的失真，價(jià)格無法有效地向下游傳導(dǎo)，市場難以發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。導(dǎo)致火電企業(yè)嚴(yán)重虧損，有些企業(yè)現(xiàn)金流斷裂，無力組織生產(chǎn)，這也是造成該期發(fā)生缺電的原因之一。
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